Режим всеобщей самоизоляции со всеми вытекающими запретами, введенный в Москве и ряде регионов России, не вполне соответствует нормам законодательства. При этом меры, принятые в Татарстане и Башкирии, имеют под собой юридическую основу, считает политолог Карина Горбачева. Ситуация способствовала быстрому принятию ряда законопроектов в Госдуме.
В колонке, написанной специально для «Реального времени», Горбачева рассуждает, чем государству выгодна «самоизоляция» и почему в стране не вводят режим чрезвычайного положения.
Самоизоляция и законодательство
30 и 31 марта регионы ввели у себя режим самоизоляции. Локомотивом стали Москва и Московская область, которые первыми ввели режим повышенной готовности, а спустя время его ужесточили ограничениями, охватившими всех его жителей.
Напомним, что еще 26 марта в Москве не покидать свои жилища предписывалось только пожилым людям в возрасте от 65 лет. А уже 29 марта были введены изменения в указ Сергея Собянина, которые обязывают всех граждан не покидать место проживания и дистанцироваться в местах, где граждане пребывают совместно в связи с их деятельностью.
В понедельник глава правительства Михаил Мишустин призвал всех губернаторов последовать примеру Москвы и Московской области, и вот уже ко вторнику почти половина субъектов ввела у себя аналогичные меры. Попутно во всех регионах разрабатывается система пропусков для работников предприятий, которые продолжают ходить на работу, и система контроля за перемещением граждан (первая подобная система была запущена 1 апреля в Татарстане).
Однако столь быстрое развитие событий не помешало юристам и аналитикам успеть заметить, что правовая основа данных мер достаточно неопределенна.
Еще 26 марта в Москве не покидать свои жилища предписывалось только пожилым людям в возрасте от 65 лет. А уже 29 марта были введены изменения, которые обязывают всех граждан не покидать место проживания и дистанцироваться в местах, где граждане пребывают совместно в связи с их деятельностью
Самоизоляция и режим повышенной готовности
Указ мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ «О введении режима повышенной готовности», принятый в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, стал основой для аналогичных указов глав регионов в остальных регионах России. Однако на момент его подписания и многочисленных редакций он был отнюдь не бесспорным с юридической точки зрения.
Так, с одной стороны, он опирается на ч. 6 ст. 4 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и в соответствии с ним устанавливает режим повышенной готовности. При этом п. «а» ч. 10 ст. 4 данного закона допускает при введении такого режима ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.
В связи с этим меры по ограничению передвижения по территории, вводимые Указом Собянина, как и нормативными правовыми актами, например, в Башкортостане и Татарстане, имеют юридическую основу. Заметим, что меры эти разнятся — так, в Москве продолжает работать общественный транспорт, тогда как в Татарстане межмуниципальные перевозки остановлены, а в Башкирии и вовсе введен запрет на въезд личного транспорта, не зарегистрированного на территории муниципальных районов и городских округов. Однако есть и точка зрения, что в законе подразумевается не запрет на передвижение внутри города, а закрытие въездов и выездов на территорию ЧС.
С другой — ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предполагает также режим чрезвычайной ситуации при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации. Однако Указ мэра Москвы, а также указы глав регионов и постановления региональных правительств вводят именно режим повышенной готовности. И хотя многие граждане сочли меры, принятые органами власти, допустимыми при режиме чрезвычайной ситуации и высказываются о неправильном наименовании введенного режима, ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» является правовой основой только для осуществления мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина.
Многие граждане сочли меры, принятые органами власти, допустимыми при режиме чрезвычайной ситуации и высказываются о неправильном наименовании введенного режима
Таким образом, закон, на который ссылается принятый в Москве Указ, ставший образцом для подписания аналогичных документов в регионах, не содержит в себе оснований для введения полного спектра мер по ограничению прав людей. И хотя введение этих ограничений считается оправданным, следует понимать, какие же нормативные правовые акты могут действительно стать правовым основанием для них.
Самоизоляция, Конституция и чрезвычайное положение
В качестве обстоятельств, при которых может быть введен режим чрезвычайного положения, указываются, например, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии.
Особенность режима чрезвычайного положения в том, что он вводится президентом РФ и затем утверждается Советом Федерации. Однако этот режим имеет и некоторые другие важные особенности. Одной из важнейших особенностей этого режима является то, что в соответствии с ч. 2 ст.
29.2 ФКЗ-3 «О чрезвычайном положении» лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.
Текущие указы глав регионов приостанавливают хозяйственную деятельность огромного множества экономических субъектов, при этом малый и средний бизнес не был избавлен от обязанности выплачивать зарплаты и налоги
Именно эту особенность режима чрезвычайного положения, а именно обязанность государства возмещать материальный ущерб от обстоятельств введения данного режима, называют в качестве причины, почему возникла путаница с правовой основой вводимых ограничений прав граждан. Учитывая, что текущие указы глав регионов приостанавливают хозяйственную деятельность огромного множества экономических субъектов, при этом малый и средний бизнес не был избавлен от обязанности выплачивать зарплаты и налоги, можно представить, какая нагрузка ляжет на бюджет государства в случае введения чрезвычайного положения. При этом уже введенный режим повышенной готовности, или по-простому «режим самоизоляции», не гарантирует возмещение материального ущерба вследствие введения мер по предотвращению чрезвычайной ситуации.
Поправки в законодательство
Стоит обратить внимание, что параллельно развитию ситуации с коронавирусом COVID-19 в течение двух дней были приняты Госдумой, одобрены Советом Федерации и подписаны президентом поправки в законы. Принятые изменения, в частности, изменения в ФЗ-68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» уточняют, что чрезвычайная ситуация — это также «распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих» (раньше максимально подходящим понятием в ст. 1 этого закона было словосочетание «иные бедствия»). Кроме того, поправки дают полномочия правительству напрямую вводить режимы повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на федеральном уровне.
Также правительство наделяется правом, в случае чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы заболевания, представляющего опасность для окружающих, устанавливать ограничения (но не более чем на 90 дней) на осуществление оптовой и розничной торговли медицинскими изделиями. Таким образом, принятые изменения создали возможность для юридического обоснования некоторых ограничений, которые уже введены на территории страны.
Пока общество пытается осознать происходящее и надеется на введение режима чрезвычайного положения, которое, по его мысли, узаконит принятые ограничения и даст какую-никакую компенсацию населению, государство работает над законодательством, создавая себе правовые возможности для обоснования вводимых мер. Мер, которые являются новшествами в юридической реальности страны, во всех ее регионах.
Режим самоизоляции и особенности его правового статуса
Пока коронавирус продолжает шагать по стране, а количество зараженных увеличивается экспоненциально, властям приходится принимать жесткие меры по обеспечению так называемого «социального дистанцирования» — уменьшения контактов между людьми в целях прекращения распространения заболевания. Каждое предпринимаемое органами власти действие всегда опирается на законы, но является ли введение обязательного режима «самоизоляции» законным? В настоящей статье мы хотим максимально дать вам информацию для собственного анализа, а все выводы вы сделаете сами.
Что говорят законы?
Итак, 29 марта 2020 г. Указом мэра Москвы № 34-УМ от 29.03.2020 «О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ» в пункте 9 установлена обязанность граждан не покидать места проживания, за исключением некоторых случаев – выхода за товарами первой необходимости (в ближайшую точку реализации), выгула домашних животных на расстоянии не более чем 100 метров от дома, выноса бытовых отходов (далее будем называть эту обязанность «режим самоизоляции»). Уже с 29 марта 2020 г. некоторые юристы, в том числе председатель комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ Андрей Клишас, стали сомневаться в правомерности принятия подобного решения. При этом, начиная с 30 марта 2020 г. регионы один за другим начали вводить режим самоизоляции и по состоянию на утро 2 апреля 2020 г. такой режим не был введен лишь в 6 субъектах Российской Федерации.
В Воронежской области подобный режим установлен с 31 марта 2020 г. согласно Указу Губернатора Воронежской области от 31.03.2020 г. № 132-у. Так в чем же заключается возможная правовая неопределенность относительно введения режима самоизоляции?
Конституция РФ, являющаяся основным законом государства, признает за каждым гражданином право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22) и право на свободу передвижения (ст. 27). Далее возникает определенный дуализм касательно путей дискуссии о вообще каком-либо ограничении прав граждан:
1. Согласно ч. 1 ст. 56 Конституции РФ отдельные ограничения прав и свобод граждан могут устанавливаться с указанием пределов и срока их действия в условиях чрезвычайного положения и в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Чрезвычайное положение – особый правовой режим, который согласно Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении» вводится Указом Президента с обязательным утверждением Совета Федерации.
Как мы знаем, такой режим не введен, в связи с чем данное основание для введения ограничений прав и свобод граждан отпадает.
2. На основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Применительно к реализации ограничений прав и свобод граждан ключевым становится вопрос о том, какие же законы могут содержать такие ограничения? Варианта снова два:
1) Федеральный закон № 68-ФЗ от 21.12.1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Первоочередным является вопрос о том, является ли эпидемия коронавируса чрезвычайной ситуацией, то есть тем условием, при котором применяются нормы ФЗ-68.
На основании абз. 1 п. 1 ст. 1 данного закона чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей .
В случае, если мы принимаем, что эпидемия коронавируса подходит под указанное определение чрезвычайной ситуации, необходимо установить, какие полномочия появляются у органов государственной власти субъекта. На сегодняшний день в Воронежской области (и других регионах страны) введен режим повышенной готовности, предусмотренный подпунктом «б» пункта 6 ст. 4.1 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – ФЗ № 68).
При введении режима повышенной готовности (п. 8, 10 ст. 4.1 ФЗ № 68) высшее должностное лицо субъекта (в Воронежской области — Губернатор) имеет право согласно пп. а п. 10 ст. 4.1 ФЗ № 68 ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации .
Получается, что если коронавирус подойдет под определение чрезвычайной ситуации (хотя эпидемии и/или распространение каких-либо заболеваний прямо не указаны в качестве таковой), то правомерность ограничения передвижения людей будет зависеть от того, можно ли считать любую территорию за пределами собственного места проживания территорией, на которой существует угроза возникновения ЧС.
2) Федеральный закон № 52-ФЗ от 30.03.1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Данный закон регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – ФЗ № 52) в статьях 6 и 31 предусматривает для субъектов право вводить и отменять на территории субъекта РФ ограничительные мероприятия (карантин) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей. Фактически, несмотря на иное наименование, обязанность граждан не покидать места проживания и является такими ограничительными мероприятиями – карантином.
В соответствии с абз. 15 ст. 1 ФЗ № 52 ограничительные мероприятия (карантин) — административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных .
Ходить нельзя запретить.
Получается, что ключевой вопрос остается вокруг толкования этого самого «ограничения передвижения населения» — является ли фактический запрет выходить из места проживания (кроме крайне усеченного количества случаев) ограничением передвижения населения или такое ограничение подразумевает под собой закрытие определенных районов, населенных пунктов, контроль передвижения различных транспортных средств?
Согласно п. 3 ст. 31 ФЗ № 52 порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Ни один пункт санитарных правил не содержит таких ограничений, как ограничение передвижения здоровых граждан.
Единственным источником обоснования домашнего карантина (хотя формального его введения и не было в силу подмены терминов) является Информация Роспотребнадзора от 19.03.2020 г. «Об основных принципах карантина в домашних условиях», но она в силу прямого указания распространяется только на гражданам, у которых был контакт с больными или тем, кто вернулся из путешествия или был в командировке.
И еще один немаловажный (а, возможно, и ключевой) аспект – имелось ли на момент подписания Указа о запрете покидать места проживания предписание (предложение) Главного государственного санитарного врача (или его заместителя) о необходимости введении подобных ограничительных мер? В Указе Губернатора Воронежской области от 31.03.2020 г. ссылки на него нет. По состоянию на 2 апреля 2020 г. такое предписание (предложение) в открытых источниках нами также обнаружено не было.
Тем временем 1 апреля 2020 г. Президентом Российской Федерации был подписан закон о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях. В частности, Глава 20 Кодекса дополняется статьей 20.6 1 , устанавливающей административную ответственность за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации. В связи с этим можно уверенно сказать, что в ближайшее время несоблюдение режима самоизоляции будет являться основанием для привлечения граждан к административной ответственности.
В завершение отметим – юристы нашей компании считают очень важным соблюдение социальной дистанции (в том числе рекомендаций по режиму самоизоляции) и проведение различных профилактических мероприятий, направленных на прекращение распространения коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации. При этом не менее важным мы считаем закон и установленные им процедуры, потому что эпидемия пройдет, а с законами нам жить много лет. И нам очень хочется рассчитывать на то, что эти законы будут работать на благо государства.
ЮК «Центральный округ» оказывает всю необходимую юридическую помощь бизнесу по вопросам, возникающим из-за эпидемии COVID-19. В частности, мы готовы:
— представить ваши интересы перед налоговой и прочими надзорными органами;
— сопроводить переговоры с контрагентом (банком, арендодателем, прочим кредитором и т.п.);
— оказать содействие в получении сертификата ТПП РФ об обстоятельствах форс-мажора.
Пропускной режим и самоизоляция: законно ли ограничивают передвижение?
Свобода передвижений vs повышенная готовность: в чем подвох в QR-кодах и SMS-пропусках?
Без введения режима ЧП люди могут свободно выходить на улицу, отправляться в парки, на детские площадки и во дворы. Недоступными все эти территории станут лишь в случае объявления президентом режима чрезвычайного положения, объясняет политолог, колумнист «Реального времени» Карина Горбачева. В новой колонке, написанной для нашей интернет-газеты, она разбирается, как соотносятся конституционное право граждан на свободу передвижения и режим повышенной готовности, введенный в ряде регионов России в борьбе с COVID-19 (в том числе в Татарстане и Башкирии).
Также эксперт находит подводные камни в использовании электронных пропусков через телефоны — посредством QR-кодов, SMS и других способов.
«Без бумажки ты букашка?»
Последние недели новости напоминают сводки с фронта — что ни день, то изменения в законодательстве, новые указы, постановления, новые ограничения и тревожные кадры. Вот и начало второй недели со времени введения режима «самоизоляции» ознаменовалось изменениями — теперь и в Москве и Подмосковье ввели «электронные» пропуска на выход из дома. В Поволжье бумажные пропускные режимы для работников предприятий действуют с конца марта (Республика Башкортостан, Самарская, Ульяновская, Саратовская области, Пермский край); а в Татарстане и Нижегородской области действуют «электронные» системы.
Опасно ли выходить на улицу без пропуска и все ли могут себе его позволить?
Законные ограничения на ограничения
В предыдущих колонках мы уже поднимали главный вопрос всех вводимых ограничений — вопрос их законности. К середине апреля Россия пришла с тем, что чрезвычайное положение на ее территории не введено, а только режим повышенной готовности в ряде регионов и карантин в исключительных случаях. Конституция Российской Федерации как основной закон страны — гарант прав и безопасности каждого гражданина не только в эти дни, но в эти особенно.
А это значит, пора выучить некоторые ее положения как «Отче наш».
Одной из самых актуальных статей Конституции стала статья 27, гарантирующая каждому право на свободное передвижение. Заметим, что право это абсолютно, то есть не допускает никаких «если» и «при наличии». Каждый имеет право выйти из дома и направиться туда, куда он хочет.
Кроме того, это право подкрепляется статьей 23, которая гарантирует каждому право на неприкосновенность частной жизни и личную тайну. А значит, граждане не обязаны докладывать о целях своего передвижения, в противном случае их право на личную тайну будет нарушено. И тем более они не обязаны передавать свои личные данные для получения пропуска.
Ни по SMS, ни посредством сайта, ни по телефону. Это гарантируется статьей 24 Конституции.
Одной из самых актуальных статей Конституции стала статья 27, гарантирующая каждому право на свободное передвижение. Заметим, что право это абсолютно, то есть не допускает никаких «если» и «при наличии»
Могут ли права и свободы людей быть ограничены? Могут, но только федеральным законом, согласно статье 55, или федеральным конституционным законом в условиях чрезвычайного положения, согласно статье 56. Впрочем, ФЗ-68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на основании которого в регионах установлены режимы повышенной готовности, не допускает введения мер, ограничивающих права и свободы граждан (п. «д» ч. 10 статья 4). При режиме повышенной готовности возможно ограничение въезда людей и транспортных средств на территорию, где имеется угроза чрезвычайной ситуации, или в зону самой ЧС.
Но въезд на территорию и перемещение по ней — разные понятия. Это означает, что даже п. «а» ч. 10 ст. 4 ФЗ-68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не позволяет ограничить граждан в передвижении.
Подчеркнем, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), а подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы (тем более федеральные).
А раз ограничения передвижения не допускает федеральный закон, то и подзаконные акты (коими являются указы, постановления и распоряжения региональных органов власти о введении режима повышенной готовности) не имеют на это права.
Подытоживая, можно констатировать, что без введения чрезвычайного положения граждане вправе перемещаться свободно. Доступ может быть ограничен только в зоны угрозы чрезвычайной ситуации или в зоны самой ЧС. Но этими зонами не являются парк, детская площадка, палисадник во дворе, магазин, работа и так далее.
Ограничения на передвижения действительны только для лиц, которые получили именное письменное постановление Роспотребнадзора и находятся в связи с этим на карантине. Все остальные ограничения носят рекомендательный характер.
Ограничения на передвижения действительны только для лиц, которые получили именное письменное постановление Роспотребнадзора и находятся в связи с этим на карантине. Все остальные ограничения носят рекомендательный характер
Технические ограничения на ограничения
С точки зрения юриспруденции, ограничить передвижение граждан непосредственно, а также через введение пропускного режима на территории, не нарушив статьи 27, 23 и 24 Конституции, невозможно. Однако для введения пропускного режима существуют и другие препятствия. Таковыми являются необходимость использования гаджетов и умение владеть техникой, т. к. в некоторых регионах введены электронные пропускные системы.
Более того, Минкомсвязи уже разработал приложение, которое предлагает использовать в других регионах при росте там количества заболевших.
Однако согласно исследованиям, только 59% жителей России являются счастливым обладателем смартфона. А значит, далеко не каждый может получить электронный пропуск. В зоне «риска» оказываются люди старшего поколения, а также те, кто сознательно выбирает кнопочные модели или вообще отказывается от использования мобильного.
Людей, кто обходится без телефона, вовсе немало — 8%, то есть около 12 миллионов человек.
Кроме того, далеко не каждый умеет обращаться со смартфоном. Зачастую люди старшего поколения получают новомодные девайсы как подарок от детей и внуков, но используют их как обычную «звонилку». Очень многие не могут не то что зарегистрироваться на каком-либо сайте, но и не умеют отправлять SMS.
Также техническим недостатком электронных пропускных систем является ограничение по времени. Во-первых, выйти по делам бывает нужно срочно или даже экстренно, а связь не ловит или у телефона села батарейка. Во-вторых, электронные пропуска действуют ограниченное время, и гражданин может запросто не уложиться в отведенный промежуток.
Немаловажным моментом является соображение безопасности процесса по отправке личных данных для получения пропуска
Немаловажным моментом является соображение безопасности процесса по отправке личных данных для получения пропуска. Так, силами программистов в первых числах апреля были найдены слабые стороны первоначальной версии приложения «Социальный мониторинг», которую планировали применять в Москве. Телеграм-канал IT и COPM сообщал, что личные данные отправлялись на серверы в страну НАТО — Эстонию, причем в незашифрованном виде.
Претензии по поводу безопасности отправляемых данных активно высказывались и в Татарстане, где электронный пропуск выдается по SMS.
Тем временем
Отметим, что с 19 марта в Международной правозащитной группе «Агора» работает оперативный штаб правовой помощи в связи с проблемами из-за распространения коронавируса. Адвокаты из разных регионов России, работающие в составе штаба, оказывают помощь в связи с давлением правоохранительных органов, в том числе по вопросам штрафов за выход из дома, изоляции (карантина), сложностей у предпринимателей в связи с введенными ограничениями и запретами, принудительной госпитализации и по другим. Обратиться к ним может любой желающий.
Также на сайте Объединенного правового партнерства юристы опубликовали документ, который призван помочь гражданам в беседе с сотрудниками правоохранительных органов. Он содержит в себе ссылки на все конституционные права граждан, подтверждающие возможность перемещаться по городу, и служит образцом письменного объяснения на случай, если гражданину попытаются выписать штраф.
Эффект домино
Пока одни разрабатывают системы слежения и контроля за гражданами в период «самоизоляции», а другие помогают населению, разъясняя правовые аспекты вводимых новшеств, по стране прокатилась волна исков, поданных в суды. Юристы и адвокаты в разных регионах намерены оспорить применение ограничивающих мер в связи с их неконституционным характером. В частности, иски и жалобы на введение режимов «самоизоляции» поданы в республиках Коми, Татарстане, Вологодской, Воронежской, Свердловской, Оренбургской, Тюменской областях, Красноярском крае, Москве.
Самоизоляцию вписывают в Конституцию
КС изучил право губернаторов ограничивать передвижения граждан
Граждане РФ имеют конституционное право свободно передвигаться, но должны проявлять «разумную сдержанность» при «реальной общественной угрозе», а ограничения властей в этом случае выступают «формой социальной солидарности». Об этом говорится в постановлении Конституционного суда (КС) РФ, рассмотревшего жалобу на директиву подмосковного губернатора Андрея Воробьева, которой было ограничено передвижение граждан в период пандемии. КС допустил «опережающее правовое регулирование» со стороны властей, обращает внимание эксперт, таким образом чиновники могут действовать в надежде на то, что это вскоре разрешит законодательство.
Выйти из полноэкранного режима
Развернуть на весь экран
Фото: Давид Френкель, Коммерсантъ / купить фото
Рассмотрению в КС предшествовали административное разбирательство в подмосковном суде в отношении жителя Протвино Сергея Пантюхова и последующее обращение Протвинского горсуда в высшую инстанцию. В судебных документах (.pdf) говорится, что с 9 апреля постановлением губернатора Андрея Воробьева введен запрет для граждан покидать место проживания, за исключением походов в магазин, на работу, в аптеку, больницу, выгула собак и выноса мусора. В середине апреля за «невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности» был задержан Сергей Пантюхов, в отношении которого составили протокол по ч. 1 ст.
20.6.1 КоАП РФ (штраф 1–30 тыс. руб.).
Господин Пантюхов признал факт выхода из дома, но суд решил не штрафовать его, закрыв дело за отсутствием состава правонарушения.
В инстанции сослались на то, что право граждан на свободу передвижения «является одним из основных» и гарантировано ст. 27 Конституции РФ, а у губернаторов нет законных полномочий такое право ограничивать. Так, в подмосковном суде поясняли, что указом президента Владимира Путина от 2 апреля 2020 года губернаторам поручалось «установить особый порядок передвижения лиц и транспортных средств» на своих территориях, но этот документ «не разрешал должностным лица ограничивать права и свободы граждан».
В обращении в КС Протвинский горсуд просил проверить конституционность постановления Андрея Воробьева «с целью исключения необоснованного привлечения к административной ответственности».
В судах и ранее пытались оспаривать законность действий губернаторов, но до КС разбирательство не доходило. Так, Мосгорсуд оставил без движения и вернул два иска Дмитрию Кисиеву, который указывал, что ограничивать право на свободу передвижения граждан можно только при введении особого режима на федеральном, а не столичном уровне. В августе 2020 года было прекращено производству по иску группы муниципальных депутатов к мэру Москвы Сергею Собянину и Мосгордуме.
Они оспаривали поправку к столичному КоАП, позволяющую штрафовать москвичей за нарушение «режима повышенной готовности» с помощью камер видеонаблюдения и геолокации. На незаконность указа столичного мэра о самоизоляции жаловались в апреле в Мосгорсуд муниципальный депутат округа Кунцево Денис Шендерович и еще около 20 заявителей. Их жалоба также была отклонена.
В постановлении КС жизнь и здоровье человека называются «высшим благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности».
«Потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства»,— говорится в документе, где поясняется, что именно поэтому государство возложило на себя «обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения». При этом в КС признают право граждан на свободное передвижение, но уточняют, что реализация этого права в условиях «реальной общественной опасности предполагает проявление разумной сдержанности». Ограничения же властей в инстанции считают «проявлением одной из форм социальной солидарности, основанной на взаимном доверии государства и общества».
Наконец, в КС подчеркивают, что ограничение свободы передвижения «не тождественно» ограничению личной свободы. В определении есть и отступления от правового анализа: к примеру, там перечисляются заявления ВОЗ о пандемии, локдауны в других государствах и говорится, что в «экстраординарной ситуации» Андрей Воробьев осуществил «опережающее правовое регулирование». В итоге постановления губернатора были признаны судом конституционными.
Закон не разъясняет, могут ли медики и педагоги отказаться от прививки
Зампред комитета РСПП по интеллектуальной собственности Анатолий Семенов говорит, что обычно в схожих спорах КС выносит определение, а не постановление, считая, что таким образом инстанция хочет повысить значимость документа. Юрист Института права и публичной политики Виталий Исаков обращает внимание на «новые, опасные для права категории», упоминая опережающее подзаконное регулирование. «КС признал, что на момент введения ограничений у губернатора не было таких полномочий, но постфактум появился набор федеральных норм, допустивших широкое усмотрение регионов при защите от коронавируса. Суд расширил полномочия исполнительной власти, позволив для защиты жизни и здоровья населения действовать творчески»,— говорит господин Исаков.
Эксперт обращает внимание на такую «ценность правового государства», как «предсказуемость действий государственных органов и последовательность, закономерность, непротиворечивость регулирования для граждан и бизнеса», подчеркивая, что в постановлении КС об этом ничего нет.
«Теоретически теперь любой правоохранительный орган может совершить какое-то действие, рассчитывая на то, что впоследствии будет принят закон, разрешающий это действие»,— сетует Виталий Исаков.
Впрочем, Анатолий Семенов говорит, что позиция КС «не дает индульгенцию» органам власти «по принятию любых приказов и указов». По его мнению, в инстанции лишь подтвердили допустимость ограничений прав граждан, если это уже предусмотрено федеральным законодательством. «КС не сказал, что так можно делать, нарушая другие права граждан»,— добавил эксперт.
Александр Воронов; Марина Царева, Санкт-Петербург
- Газета «Коммерсантъ» №240 от 29.12.2020, стр. 5
- Александр Воронов подписаться отписаться